Note synthèse

La seconde moitié des années 1990 et les premières années de la décennie 2000 auront été marquées par l’adoption ou l’extension, par de nombreux gouvernements en Europe et en Amérique du Nord, de programmes de soutien sélectif du revenu. Ces programmes, qui ont comme caractéristique d’avoir des partisans des deux côtés du spectre politique, sont introduits et étendus par des gouvernements de gauche et de droite et survivent à l’alternance politique. Ils fonctionnent sur la base de l’impôt négatif - aussi appelé crédit d’impôt remboursable - et font en sorte que jusqu’à un certain seuil de revenu, ce sont les services fiscaux qui envoient un chèque au salarié, d’un montant qui se réduit à mesure qu’on atteint le seuil. Au-delà, le salarié devient contribuable.

Les États-Unis, parallèlement à la réduction de leurs budgets d’aide sociale en 1996, ont fait du supplément au revenu de travail pour familles à faibles revenus (Earned Income Tax Credit, EITC), instrument d’impôt négatif, leur principal vecteur de redistribution de la richesse. Un nombre croissant d’États, et quelques villes, utilisent maintenant ce système, en sus du régime fédéral.

Le Royaume-Uni est devenu depuis l’élection du gouvernement Blair en 1997 un véritable laboratoire de l’impôt négatif. Après avoir tenté quelques formules, Londres a reconfiguré et bonifié son régime à compter de 2003, mettant en place le Working Tax Credit, disponible pour tous les bas salariés, et le Child Tax Credit, disponible pour les faibles revenus, en emploi ou non. (Pour une comparaison des suppléments aux revenus familiaux du Royaume-Uni, des Etats-Unis, du Canada et de l’Australie, voir l’étude d’avril 2003 de Michael Mendelson ou voir directement ses graphiques comparatifs.)

Le gouvernement français a mis en place, depuis 2001, un programme de « Prime pour l’emploi », modulé en fonction de la taille de la famille et du revenu.

Suivant l’exemple de la politique familiale du Québec introduite en 1997, le Canada a modifié et étendu en 1998 son aide aux familles à faibles revenus en agissant, de même, via une formule d’impôt négatif.

Les Pays-Bas, après un vif débat sur le thème plus large du revenu de citoyenneté, ont introduit en 2001 un « crédit d’impôt général » forfaitaire et individuel, additionné de crédits pour travailleurs, pour parents isolés et pour personnes âgées isolées.

Un contexte porteur. La multiplication des mesures d’impôt négatif intervient au moment où les gouvernements occidentaux sont confrontés à un double phénomène. D’une part, entre 1985 et 1995, les inégalités avant transferts sociaux, mesurées sur la base des variations de l’indice Gini, ont augmenté dans la majorité des pays occidentaux (voir section Lutte contre la pauvreté). Au moment où les gouvernements prenaient conscience des effets de cette nouvelle inégalité dans leurs corps sociaux, dans les humeurs de l’électorat et de la rue, ils étaient confrontés dans la plupart des cas à de nouveaux impératifs budgétaires limitant leur marge de manoeuvre. D’autre part, de 1995 à 2001, ayant accumulé un endettement public préoccupant, tous les gouvernements d’Amérique du Nord, nationaux, des provinces et des États, ont réduit leur déficit budgétaire et l’ont éliminé dans la plupart des cas. En Europe, le processus de Maastricht a de même contraint les gouvernements à limiter leurs déficits respectifs à 3% de leur PIB. Dans les deux cas, ces contraintes ont conduit les gouvernements, soit à réduire une partie de leurs dépenses publiques sociales (États-Unis, Canada, Royaume-Uni), soit à réduire la croissance de ces dépenses en-deçà de l’augmentation réelle des coûts. Souvent, l’universalité des programmes sociaux fut la première victime.

La réforme des systèmes d’aide de dernier recours et le développement de politiques plus volontaristes de retour à l’emploi ont amené les concepteurs de politiques à trouver des moyens de « rendre l’emploi payant », sans augmenter les charges des entreprises. Ce que permet l’impôt négatif.

Alors, et pour l’avenir immédiat, le choix de programmes ciblés, dans la plupart des cas liés au travail et à la famille, propres à endiguer ou à faire reculer la pauvreté, administrés par le biais du système fiscal plutôt que par une administration spécifique plus onéreuse et qui de surcroît n’ajoute pas de contrainte à la réglementation du travail ou à son coût pour les employeurs, s’impose à un nombre croissant de gouvernements.

La problématique idéologique du soutien au revenu. La plupart des gouvernements qui ont adopté des mesures d’impôt négatif ces dernières années sont de centre gauche ou de gauche réformée, dite de « Troisième voie ». L’exemple américain est cependant intéressant car l’extension de l’EITC, de 1,2 milliard $US en 1975 à 32 milliards en 2002, s’est effectuée autant sous des présidences et des majorités démocrates que républicaines.

Créé sous Richard Nixon après qu’il eut échoué dans sa tentative, menée avec le démocrate Patrick Moynihan, d’introduire un revenu de citoyenneté en 1976, l’EITC a été étendu en 1986 par le républicain Ronald Reagan et un Congrès démocrate, puis en 1990 par le républicain George Bush père et un Congrès politiquement divisé, puis en 1993 par le démocrate Bill Clinton et un Congrès divisé. Le programme fut maintenu en 1996 par le président Clinton, alors même qu’il acquiesçait à la demande de réduction historique des droits à l’aide sociale formulée par la droite du parti républicain, qui dominait alors le Congrès. En 2001 et 2002, l’administration de George W. Bush a étendu l’application d’un second crédit, le Child Tax Credit, alors que l’opposition démocrate réclamait en plus une nouvelle extension de l’EITC.

En France, le gouvernement Jospin a introduit la Prime pour l’emploi en 2001. Son successeur de droite, le gouvernement Raffarin, a maintenu la formule, mais sans procéder à l’augmentation des barèmes initialement prévue pour 2003. Selon le budget de 2005, la prime pour l’emploi a été revalorisée de 4,4% et étendue à 8,2 millions de foyers.

Au Canada, c’est le parti libéral du premier ministre Pierre Trudeau qui, le premier, introduisit le principe d’impôt négatif en 1979 pour réduire et cibler les allocations familiales. Près de 20 ans plus tard, dans la foulée de la réforme introduite en 1997 au Québec par le Parti québécois, les libéraux, de retour au pouvoir sous la houlette de Jean Chrétien (et qui se réclament de la Troisième voie, affirmant même l’avoir inventée) ont étendu ce principe à une refonte de la totalité des aides aux familles, pour en augmenter les sommes en ciblant davantage les familles pauvres.

Les sources idéologiques de l’impôt négatif sont parfois invoquées pour en contester l’adoption par des gouvernements de gauche. En France, un député socialiste, Éric Besson, s’opposa à la Prime pour l’emploi proposée par son gouvernement en 2001 parce que, selon lui, « la gauche a autre chose à concevoir que d’adopter les idées du très libéral Milton Friedman plus de trente ans après qu’il les a exprimées ». De plus, jusque-là, le principal porteur de l’idée d’impôt négatif dans le domaine politique français était l’ancien ministre des Finances de droite Alain Madelin.

Il est vrai que Friedman, père du monétarisme et prix Nobel, a consacré un court chapitre de son Capitalism and Freedom en 1962 à l’impôt négatif, mais il n’en est pas l’inventeur - on peut trouver la trace de cette idée chez les émules de l’utopiste français Charles Fourier, puis chez plusieurs universitaires de gauche dont les britanniques G.D.H. Cole et James Meade dans l’entre-deux guerres, puis Abba Lerner - ni surtout un défenseur énergique. Il refusait par exemple dans les années 1970 de signer une pétition à ce sujet, lancée par le futur prix Nobel James Tobin, nettement à gauche celui-là. Conseiller du candidat présidentiel démocrate George McGovern en 1972, Tobin avait fait inscrire à son programme une proposition de revenu de citoyenneté fondée sur l’impôt négatif, le " demogrant ". McGovern l’avait fort mal défendue.

Reste que cette double paternité universitaire américaine est significative de l’ancrage idéologique singulier de l’impôt négatif. Les gouvernements ont eu en général peu de difficulté à le faire adopter, puis les oppositions ont dans la plupart des cas indiqué leur volonté d’en prolonger l’application, moyennant quelques ajustements. Dans les cas où l’alternance a eu lieu - comme en Amérique du Nord ou en France - les mesures ont été maintenues, parfois étendues.

Dans leur essai de 1997 intitulé Friedman’s Revenge, qui a d’abord attiré l’attention sur ce phénomène -et a donc beaucoup contribué à attribuer la paternité du concept à Friedman, John Myles et Paul Pierson postulent que ces programmes « représentent une forme historiquement nouvelle de redistribution publique des revenus. Les théories conventionnelles de l’État-providence éclairent peu leurs origines ou leurs impacts. » Ils estiment que le gouvernement qui introduit la mesure peut compter sur un impact fiscal qui « s’étend assez loin vers le haut de la courbe des revenus, de façon à couvrir des pluralités, voire des majorités électorales ». Il en découle un droit acquis assez largement répandu pour qu’un gouvernement d’une autre tendance hésite à faire marche arrière et veuille au contraire aller plus loin sur ce chemin, pour en tirer lui-même le crédit politique aux échéances électorales suivantes.

Cette continuité serait cependant moins aisée si la mesure était idéologiquement et politiquement marquée. Elle tire sa force de son mariage à d’autres impératifs : à droite, la réduction du rôle de l’État par la simplification administrative, la réticence à subventionner les personnes sans emploi, l’impact neutre sur la réglementation du travail ou, par extension, la possibilité d’un gel prolongé du salaire minimum dans la mesure où le soutien au revenu, lui, augmente ; à gauche, une action plus soutenue pour endiguer les inégalités sociales.

Une fois introduit, l’impôt négatif peut donc non seulement faire carrière, mais vampiriser d’autres aspects de l’État-providence. On le voit nettement aux États-Unis, où la progression de l’EITC s’est faite au détriment des mesures plus classiques d’aide sociale, dont les dépenses ont chuté de 22% en sept ans. De même, au Royaume-Uni, le programme partiel introduit en 1999 pour les familles englobera, quatre ans plus tard en 2003, deux autres programmes pré-existants : là où il y avait quatre programmes d’aide financière à l’enfance, il n’y en aura plus que deux.

Les limites de l’impôt négatif dans la lutte contre la pauvreté. Le caractère bipartisan de l’impôt négatif, du moins dans sa forme ciblée, repose cependant sur un principe qui exclut de son effet une partie des citoyens aux prises avec la pauvreté. En versant un impôt négatif à ceux dont les revenus se situent au-delà d’un certain seuil de revenu de travail, la mesure se limite à ceux qui travaillent, ou qui ont un emploi à temps partiel significatif. Les personnes sans emploi ou sans emploi régulier n’y sont, par définition, pas admissibles (sauf dans le cas de programmes ciblant l’enfance, qui font entrer les parents même très pauvres dans le cercle des bénéficiaires). Cette balise est généralement adoptée pour distinguer ces mesures de celles « d’aide sociale » ou de contribution générale, qui sont distribuées sans égard à la participation à l’emploi.

Les critiques de gauche de l’impôt négatif attirent l’attention sur cette carence. En France, le Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale, présidé par le socialiste Jacques Delors, publiait en 2001 un rapport affirmant que « ce sont en fait les classes moyennes, et non les ménages les plus modestes, qui bénéficient le plus de la Prime pour l’emploi » (p101). Le Conseil se prononçait en faveur d’une Allocation compensatrice de revenu, plus ciblée sur les travailleurs très pauvres, à la frontière du chômage et de l’emploi.

D’autres, comme les auteurs Esping-Andersen, Gallie, Hemerijck et Myles, affirment dans leur rapport de septembre 2001 sur l’Europe sociale que « les États-providence qui favorisent les mesures ciblées, comme le Royaume-Uni et les États-Unis, ont de médiocres résultats dans la mitigation des nouvelles inégalités ». De plus, les auteurs prédisent non seulement la permanence mais l’extension probable de la proportion des travailleurs qui oeuvreront à temps partiel. Ils postulent en effet que de nouvelles politiques sociales, souhaitables, favorisant la conciliation travail-famille et la formation continue augmenteront la demande pour des travailleurs temporaires qui prendront la place des travailleurs en congés parentaux, en réduction de temps de travail ou en formation. La gestion de la pauvreté en marge du travail régulier pose donc un défi aux mesures d’impôt négatif.

Par ailleurs, le caractère expansionniste des programmes d’impôt négatif n’a pas échappé aux tenants nombreux d’un Revenu minimum garanti, qui y voit un premier pas vers l’introduction graduelle de leurs propositions. (voir Minima sociaux).